Forschungsprojekt:
"Integrationsprobleme multinationaler Streitkräfte"
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Sujet

 

Sur le plan économique, les Etats membres de l'Union européenne sont déjà parvenus, au sein de la Communauté, à un niveau d'intégration élevé dont la base légale leur offrait le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992 à Maastricht. L'exemple le plus récent d'une coopération économique et monétaire réussie constitue outre la création du marché unique la monnaie unique européenne introduite officiellement le 1er janvier 1999, tous les Etats membres étant finalement en mesure de remplir les critères de convergence nationaux.
Par contre, peu de progrès seulement ont pu être enregistrés jusqu'à présent au niveau de l'uniformisation des règles de droit au sein des forces armées de l'Union européenne bien que la République fédérale d'Allemagne se soit efforcée plus que tous les autres Etats européens d'incorporer ses forces armées dans des structures multinationales. Figurent parmi les preuves de cette politique par exemple la constitution du Corps européen et celle du Corps germano-néerlandais tout comme d'ailleurs la mise en service du Corps germano-danois-polonais. C'est ainsi que l'armée de terre allemande, en particulier, a connu une évolution qualitative menant de l'intégration au sein de l'OTAN à la multinationalité; une formule qui vise à manifester dans les formations opérationnelles une intention de commandement unique et transnationale dont les effets ne se feront sentir pas seulement en opération mais aussi en temps de paix. Le défi constitué par la nécessité de trouver des solutions aux problèmes suscités par la multinationalité réside avant tout dans la mise en œuvre de contraintes politiques. Pour une bonne partie, ces objectifs découlent du Traité d'Amsterdam signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur deux ans plus tard, traité qui a pour but de progressivement transformer l'Europe en un espace de liberté et de sécurité. Aussi quant à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ce traité offre un dispositif nettement amélioré devant permettre à l'Union européenne de faire valoir plus fort ses intérêts sur le plan international.
La Bundeswehr représente l'un de plusieurs instruments de la politique étrangère et de sécurité allemande dont les buts sont la coopération internationale ainsi que la prévention de crises et de conflits. Dès lors, la multinationalité doit aujourd'hui être considérée comme sous-objectif et instrument de la politique de sécurité allemande qui - l'expérience de l'Ex-Yougoslavie l'a montré - peut être mise en œuvre sous participation notamment des Etats-Unis dans le cadre d'une architecture de sécurité pan-européenne. Sont bien évidemment associés à ces tâches et aux objectifs qui en résultent des objectifs intermédiaires résidant, entre autres, dans la familiarisation des Etats voisins est de l'Allemagne avec les structures occidentales ainsi que dans
la réalisation d'un régime de sécurité basé sur la coopération et favorisant les principes de la compensation et du partenariat1.
Ce fut aussi le souci de l'ancien Ministre fédéral de la Défense, Volker Rühe, de développer les résultats obtenus jusqu'alors en matière de multinationalité, et c'est le Ministre fédéral de la Défense en fonction, Rudolph Scharping, qui a repris cette initiative comme le démontrent déjà le traité de coalition en date du 20 octobre 1998 et les déclarations de principe les plus récentes.
Avant de pouvoir aborder le sujet de "multinationalité", la clarification de quelques notions s'impose. Dans ce sens, il est question d'esquisser les formes que peut prendre la multinationalité - les bases juridiques et parfois même les bases légales incluses - avant que ne puissent être traitées les questions de fond en la matière. Tout d'abord, outre les tentatives de donner quelques définitions, il convient toutefois de jeter un coup d'œil sur le développement historique de la multinationalité au sein de l'Alliance qu'est l'OTAN.

1. La notion de multinationalité

Dans l'usage commun, on ne parle de multinationalité que si le commandement de corps de troupe multinationaux implique des contacts réguliers avec les différents échelons hiérarchiques militaires. En règle générale, il y a certaines procédures d'après lesquelles de tels contacts sont à établir, procédures qui sont convenues soit par traité entre les Etats participants, soit au niveau des ministres de la défense ou des commandants subordonnés, soit au sein de l'état-major d'un corps de troupe même par voie d'ordre coordonné du général commandant le corps de troupe. D'après cette définition générale, la multinationalité résulte de structures politiques renforcées en Europe et dans le monde entier. Tant qu'une telle situation n'a pas de répercussions sur la souveraineté des Etats et qu'une adaptation des régimes juridiques et de commandement des armées concernées ne s'en suit pas, la multinationalité ne donne lieu à aucun problème ou conflit grave.
Si l'on considère les définitions données en rapport avec la situation respective des formations multinationales existantes, il devient clair que la notion de "multinationalité" peut couvrir des états de choses très différents. Car la multinationalité pose d'autres conditions que la binationalité et elle ne doit pas non plus être confondue avec la notion de supranationalité2. La comparaison des modèles esquissés démontre que la nature de la coopération au sein de contingents militaires multinationaux va d'une coopération entre unités et formations purement nationales jusqu'à la composition de compagnies constituées par des personnels d'origine multinational.
En principe, ces différentes formes de coopération peuvent-elles être englobées dans le terme simplifié de 'coopération entre différentes forces armées dans la poursuite d'un but donné'. Le contenu et les motifs d'une telle coopération, toutefois, font l'objet de divers accords intergouvernementaux et nécessitent, pour des raisons de fait et juridiques, une certaine formalisation. La notion "d'intégration" désigne le principe fondamental du travail d'état-major international des commandements OTAN tandis que celle de la "multinationale" est relative à la caractéristique élémentaire propre aux forces prêtes à être engagées.

Depuis la rencontre des chefs d'Etat et de gouvernement lors de la réunion du Conseil de l'Atlantique Nord se tenant les 5 et 6 juillet 1990 à Londres, le sujet de "multinationalité" a gagné en importance. A cette occasion, en effet, il a été décidé que l'Alliance s'appuiera de plus en plus sur des corps d'armée multinationaux constitués par des unités nationales3. Ce fut déjà lors de sa création en tant qu'alliance défensive collective que la multinationalité au sein de l'OTAN était déclarée comme l'une de ses caractéristiques élémentaires; seulement en réunissant leurs efforts de défense dans des structures communes les nations de l'Alliance s'estimaient en mesure d'assurer leur sécurité face à la menace émanant du Pacte de Varsovie. Enfin, les alliés désiraient maintenir cette multinationalité de l'OTAN même après la fin de la guerre froide, ce qui fait que les buts de cette formule ont gardé toute leur validité:
Le fait que n'existe pas de solution alternative à la multinationalité se traduit de plus en plus par les documents officiels établis par le Ministère de la Défense, les conférences faites par les ministres compétents et l'inspecteur général des armées, mais avant tout par les "principes directeurs de la politique de défense" décidés le 26 mars 1992 ainsi que par des documents officiels tels que le livre blanc de 1994. Il en ressort que la capacité de défense de la République fédérale se base sur sa capacité de défense nationale et celle des alliés en tant que défense nationale élargie, et elle est complétée par la capacité de participer à la prévention et gestion de crises sur la base d'une coopération multinationale. C'est ainsi que le noyau de la politique de sécurité allemande est représenté par l'amitié pour et la coopération avec les alliés, l'approfondissement et l'élargissement de l'intégration européenne étant également un facteur majeur dans le renforcement de la capacité d'action de l'Europe.
Un autre aspect - mentionné dans le livre blanc de 1994 - de la politique de sécurité et de défense allemande est le souci de gagner à l'Est des partenaires stables, démocratiques, puissants et qui sont sur un pied d'égalité avec les autres pays européens: pour atteindre cet objectif, l'Allemagne va élargir la zone de prospérité et de stabilité occidentale au-delà de ses frontières ce qui implique outre la liaison euro-atlantique une coopération étroite avec les Etats voisins est.
Dès lors, le spectre d'une activité multinationale est presque sans limites et, du point de vue allemand, il a gagné une autre dimension encore avec la création en 1998 du Corps germano-danois-polonais: cet exemple démontre que la multinationale permet même une coopération avec des Etats de l'ancien pacte de Varsovie, bien que s'imposeront à l'avenir toujours un grand nombre de compromis et d'expériences. Aujourd'hui, la multinationalité est une caractéristique témoignant de structures politiques et militaires propres à l'OTAN - en tant qu'alliance défensive collective - depuis sa création en avril 1949. Certes, les efforts de construire une communauté de défense européenne entrepris dans les années 50 ont échoués, mais des structures de commandement intégrées OTAN existaient dès le début du conflit Est-Ouest4. Depuis sa création, la Bundeswehr y est incorporée, et des cellules multinationales comme par exemple le Corps germano-danois LANDJUT, existant depuis 1962, ou bien la force mobile du commandement allié en Europe (terre), l'AMF (L), mise sur pied en 1962, montrent qu'il y a déjà une longue tradition multinationale.
Par principe, les forces armées allemandes sont employées en commun avec des forces alliées sous les auspices de l'OTAN et de l'UEO. Aussi, la capacité de coopérer avec les partenaires au sein de structures de commandement variées revêt-elle une grande importance, et, en temps de paix déjà, la Bundeswehr en tient compte par l'incorporation de structures multinationales dans ses forces ainsi que par le rattachement de formations. La marine, pour sa part, participe à toutes les Forces navales permanentes de l'Atlantique, de la Manche et de la Méditerranée (STANAVFOLANT, STANAVFORCHAN, MCMFORMED et STANAVFORMED), des exercices étant organisés régulièrement à l'échelle internationale.
Tout comme la marine, l'armée de l'air est intégrée fermement dans la défense aérienne de l'Alliance à travers sa présence dans des états-majors et des états-majors de planification communs, tandis que l'armée de terre, à son tour, est représentée dans tous les corps d'armée stationnés en Europe centrale ainsi que dans les groupements d'intervention rapide de l'OTAN. Au-delà sont effectuées dans un cadre multinational des tâches communes en matière de contrôle de l'espace aérien, du transport aérien et de la formation. Aussi, la multinationalité favorise-t-elle l'intégration au sein de l'Alliance et permet de trouver des solutions plus économes aux défis posés. Car il est évident que la coopération entre les forces armées de différentes nations - que ce soit dans le cadre d'engagements internationaux de l'OTAN ou dans le contexte d'alliances - se heurte à nombre de problèmes. Ces derniers ne sont pas exclusivement de nature linguistique, culturelle ou historique mais relèvent également de facteurs économiques et d'organisation que nul ne devrait ignorer. En raison des nombreuses requêtes, la déléguée parlementaire aux forces armées en est parvenue à la même conclusion, et, à ce qu'il paraît, il s'agit là de la première prise de position officielle concernant le fait que l'on doit accorder plus d'attention que dans le passé à la coopération internationale dans les formations multinationales. Dans son rapport annuel de l'année 1995 elle estime:
"... les forces armées nationales soutiennent différentes opinions au sujet de la formation morale et civique. Les mesures étendues de protection juridique des militaires allemands, une instance des pétitions de droit spécial incluse, la participation militaire régie par la loi ou bien les rigoureuses dispositions de sécurité concernant la Bundeswehr ne sont pas compris, acceptés ou même approuvés par tous les partenaires. Je considère qu'il est absolument nécessaire que soit abordé
4 Cf. la présentation faite par le Brigadegeneral Millotat, BMVg 3.12.1998.
ce sujet. Vu les grands efforts destinés à l'introduction d'un régime convenable et praticable il doit être tenu compte du fait qu'une intervention majeure dans le statut légal des militaires relève de la seule compétence du parlement. A la conception de la formation morale et civique telle qu'elle a fait ses preuves au sein de la Bundeswehr depuis quarante ans et qui repose sur le concept du citoyen en uniforme ne doit pas être porté atteinte5...."

2. La multinationalité en conflit entre souveraineté et intégration

Ce sont avant tout les différentes structures militaires des forces armées, les différentes traditions et conceptions de commandement (parmi lesquels - à l'échelle internationale - comptent aussi la formation morale et civique de la Bundeswehr), ainsi que des problèmes juridiques qui font bien souvent obstacle à la coopération entre différents contingents de forces armées nationales. Vu le contexte historique des bases de droit constitutionnel de la mise sur pied des forces armées des Etats occidentaux il est évident qu'elles offrent souvent des différences fondamentales déjà en raison de l'évolution de leurs constitutions6.
Ces différences sont encore plus prononcées quant aux systèmes de droit militaire respectifs en ce qui concerne le statut juridique des militaires, le droit disciplinaire, le droit de réclamation des militaires et d'autres domaines de droit militaire. Les mêmes écarts - souvent bien plus éclatants - subsistent dans les conceptions de commandement des forces armées respectives, et ils se font sentir avant tout dans la vie quotidienne de formations multinationales. En effet, quand les forces armées de différentes nations aux conceptions de droit et de commandement distinctes se rencontrent, les différences entre elles deviennent visibles tout de suite quand une coopération s'impose. Même la volonté la plus grande de coopération trouve ses limites dans les dispositions de droit et les principes de commandement nationaux. Ces limites deviennent d'autant plus clairs qu'est recherchée une coopération profonde, notamment quand il s'agit de la subordination de militaires au commandement d'une autre nation.

3. Les structures d'organisation de formations multinationales

Les efforts destinés au nivellement de divergences juridiques et d'organisation à l'échelle européenne remontent à l'année 1955. Le traité sur la Communauté européenne de défense (CED), qui a échoué à l'époque en raison de sa non-ratification par l'Assemblée nationale française, prévoyait dans son article 132 des "forces armées européennes", l'idée fondamentale - d'après l'article 79 du traité de la CED - étant que ces forces devaient être soumises à une réglementation unique. C'était à travers la création d'une communauté européenne de défense que devait naître une organisation supranationale, l'idée de défense seule se situant au premier plan. Si, à l'époque, le traité avait été ratifié, les problèmes actuels quant à la question de forces armées européennes communes ne se poseraient à bien des
Cependant, la volonté politique des Etats de l'Union européenne de se doter, dans le cadre de l'Union de l'Europe occidentale (UEO), de structures communes de forces armées n'a perdu rien de son actualité. Simultanément, elle met toutefois en évidence qu'il ne pourra plus s'agir, à long terme, de seulement remédier aux faiblesses de la coopération entre formations multinationales, mais qu'il sera question de parvenir également - dans le cadre d'un processus politique voulu - à l'introduction à long terme d'une réglementation et de dispositions communes régissant des "forces armées européennes communes" au sein de l'Union européenne.
Jusqu'à présent se sont développés trois types d'organisation des grandes unités militaires à partir de la brigade et au-dessus; le principe de "lead-nation", le principe de "framework nation" et le principe de "l'intégration".

a) Le principe de "lead-nation"

Le IIe Corps d'armée (GE/US) stationné à Ulm et le Ve Corps d'armée (US/GE) stationné à Heidelberg sont organisés d'après le principe de "lead nation". Dans le cas du IIe Corps d'armée (GE/US), le rôle de 'lead nation' incombe à l'Allemagne, dans le cas du Ve Corps d'armée (US/GE) aux Etats Unis. En tant que nation directrice, la 'lead nation' respective est responsable de toutes les questions relatives au commandement et au fonctionnement du Corps d'armée. Les états-majors des deux Corps d'armée sont purement nationaux et ce sont seulement les éléments de liaison qui sont affectés durablement à l'état-major du Corps d'armée partenaire. Le côté américain a donc installé son élément de liaison auprès du IIe Corps d'armée (GE/US) tandis que le côté allemand dispose d'un élément comparable au sein du Ve Corps d'armée (US/GE). Le principe de "lead nation" prend en compte les spécificités nationales de la nation directrice respective. Ni pour l'organisation des procédures d'état-major ni en matière de planning de projets et d'exercices doivent être trouvées des solutions de compromis, et dans les états-majors, aussi bien le personnel que les idées sont d'origine purement national. Dans l'optique de la multinationalité il s'agit là certainement d'un inconvénient.

b) Le principe de "framework nation"

Le "principe de framework nation" prévoit que l'une des nations est responsable du commandement, de l'administration et du soutien logistique du quartier général. Est organisé d'après ce principe le Allied Command Europe Rapid Reaction Corps: la Grande Bretagne fournit près de 70 % du personnel de son état-major, les autres postes étant partagés entre les 10 nations qui mettent en place les forces de ce corps d'armée. Aussi dans les formations et unités multinationales organisées d'après le principe de "framework nation" n'est cependant pratiquée qu'une multinationalité marginale. Etant donné que seulement l'une des nations est responsable des fonctions de commandement, d'administration et de soutien logistique du quartier général, l'influence de la nation en question est telle qu'il est
7 Cf. Chr. Millotat dans "Festschrift fur Klaus Dau", 1999, pages 156 à 158.
difficile de procéder à une coopération entre partenaires égaux. Aussi, les problèmes rencontrés dans la répartition des postes ainsi que dans l'organisation du travail et des procédures d'état-major ne sont-ils pas faciles à surmonter car la "framework nation" ne prend souvent en compte les intérêts des partenaires qu'accessoirement.

c) Le "principe de l'intégration"

C'est dans les cas du Corps européen, du Ier Corps d'armée germano-danois ainsi que du Corps d'armée germano-danois-polonais multinational nord-est que le "principe de l'intégration" a été mis en œuvre. L'une des caractéristiques des états-majors organisés véritablement sur la base de l'intégration est le fait que les partenaires y participent à tous les égards avec les mêmes droits et obligations. Ceci est assuré à travers l'instauration de postes à rotation pour les fonctions de commandement particulièrement importantes comme par exemple celles du général commandant le corps d'armée, du commandant adjoint et du chef d'état-major. Ces fonctions sont assumées par les nations à tour de rôle pour une durée fixée, un équilibre dans l'occupation des postes étant garanti à tout moment.
Dans l'optique d'une coopération entre partenaires égaux, c'est le principe de l'intégration seul qui satisfait parfaitement aux exigences de la multinationalité. Les personnels des nations participantes sont employés conjointement dans les états-majors sans que l'une d'entre elles puisse exercer une influence prédominante en raison du nombre ou la qualité des postes qu'elle occupe, les contributions financières et personnelles se faisant également sur une base équilibrée. Aussi, les formations et unités organisées selon le "principe de l'intégration" conviennent-elles particulièrement aux engagements multinationaux dans le cadre de la gestion de crises ce qui n'a pas seulement démontré l'emploi de la Brigade franco-allemande au sein de la SFOR; l'engagement d'effectifs importants du quartier général du Corps européen dans le cadre de la SFOR en Bosnie, engagement en cours depuis 1998, en fournit également la preuve. Ce sont donc avant tout les formations et unités multinationales organisées selon le "principe de l'intégration" qui sont en mesure d'exercer une fonction de catalyseur dans le processus de l'intégration européenne.
Pour l'armée de terre allemande jouent un rôle majeur dans la mise en œuvre des formations et unités multinationales des tâches et des missions bien définies en temps de paix tout comme en opération ainsi que des solutions faisables en ce qui concerne la coopération dans les domaines mis en évidence. Les négociations de plusieurs années sur l'accord de Strasbourg pour le Corps européen, les traités portant sur le Ier Corps d'armée germano-danois mais aussi les négociations en cours sur le traité du corps d'armée multinational nord-est le démontrent: il y a plusieurs facteurs qui sont en jeu. Ceux-ci vont du droit de séjour dans la nation hôte des personnels des formations et unités multinationales aux avantages fiscaux et d'autres règlements pouvant faire l'objet d'accords complémentaires en passant par l'autorisation du chef de corps/général commandant le corps d'armée de conclure des accords ainsi que par la question du statut international et de la personnalité juridique du quartier général.

Le séjour sur le territoire de la nation hôte des personnels des formations et unités multinationales doit reposer sur une base juridique sans équivoque. Dans ce contexte doivent être harmonisés les besoins et les exigences du personnel de l'Etat d'origine avec ceux de la nation hôte. Aussi bien la Convention OTAN sur le statut des forces en date de 1951 que le Protocole de Paris datant de l'année 1952 restent par principe valables pour les formations et unités multinationales. Sont visés toutefois par le Protocole de Paris les quartiers généraux OTAN ce qui fait que le Protocole, du point de vue allemand, ne peut être mis en application sans une structure de commandement OTAN. Ce facteur a joué un rôle particulier dans la détermination de règlements spécifiques de statut et de droit fiscal lors des négociations sur le traité du corps multinational nord-est. *
Cependant, la multinationale n'est pas une fin en soi et elle serait mal conçue si elle n'était pas en même temps l'expression d'une volonté politique commune. Simultanément, elle est une chance tout comme une idée à travers laquelle les efforts nationaux sont orientés vers des objectifs communs. Ceci ne peut se faire que dans le cadre de la "Stratégie and Operational Community" et dans des conditions juridiques appropriées.

4. Les formes juridiques potentielles de formations multinationales

C'est ainsi que l'on s'interroge maintenant sur les formes juridiques potentielles que peuvent prendre dans le futur les formations multinationales. Par formes juridiques on entend certaines situations, structures ou organisations qui sont juridiquement fixées. Vu sous l'angle de la question initiale, il y a des formes juridiques aussi bien sur le plan national qu'international (de droit international): une telle distinction s'impose car en relève la question de savoir si la forme juridique choisie doit entraîner la capacité juridique ou non. Au niveau du droit international vient s'ajouter encore la décision si la capacité juridique de la structure à créer doit se limiter au territoire (d'un Etat) étranger ou être valable aussi pour le droit international, c'est-à-dire que la structure pourra entretenir des relations avec d'autres sujets de droit international9.
Par conséquent, la question primordiale n'est pas celle de la forme juridique à choisir pour les formations multinationales mais d'abord celle de l'objectif que les formations doivent poursuivre. A cet égard, le droit national et le droit international ne se juxtaposent pas sans aucune relation. Car si le droit constitutionnel national - dans l'esprit par exemple de l'article 24 de la loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne - prévoit que les droits de souveraineté peuvent être conférés aux institutions intergouvernementales, cette disposition ne se limite peut-être pas aux seules "organisations internationales" dans le sens du droit international. Une institution, par contre, qui n'est pas prévue en tant que telle par le droit international, ou bien n'y joue pas de rôle juridiquement signifiant, ne peut guère constituer une institution "intergouvernementale" aux termes de l'article 25, alinéa I de la loi fondamentale.

Au cas où le transfert à une formation multinationale, ou bien à son quartier général des droits de souveraineté serait envisagé, il devrait donc s'agir - d'après le droit constitutionnel allemand - d'une "institution intergouvernementale" susnommée, institution se situant dans l'esprit de l'article 24, alinéa 1 de la loi fondamentale. La question de la transmission des droits de souveraineté se pose par exemple dans le domaine du service de garde quand des militaires d'autres nations exercent des fonctions de garde avec tous les droits afférents dans les installations de la République fédérale. Le débat centré sur une propre forme juridique des formations multinationales intégrées n'est cependant pertinent que si la formation dispose en même temps de sa propre personnalité juridique. En tant que forme juridique appropriée à la mise en œuvre de formations multinationales pourrait être prise en considération outre "l'union administrative internationale" aussi "l'institution administrative plurinationale". Ces dernières reposent sur des accords entre les Etats participants, jouissent de privilèges et d'immunités et sont chargées de fonctions administratives sans pour autant disposer nécessairement de compétences souveraines et de droits à l'action ferme.
De même, "l'union administrative internationale" conviendrait-elle en tant que forme juridique appropriée à une formation multinationale, quoique non binationale, intégrée. Figurent parmi les exemples pour l'union administrative internationale les Commissions internationales des fleuves et de la pêche et l'Organisation internationale des postes et télécommunications. Des exemples pour les institutions administratives plurinationales de droit public sont l'Agence astronautique européenne (ESA) et EUROCONTROL ainsi que l'Organisation européenne du contrôle de la circulation aérienne. Les forces armées en tant que telles étant comptées - dans le contexte national - au pouvoir exécutif, soit l'administration, les formations multinationales pourraient absolument être conçues comme union administrative ou institution administrative plurinationale. La compétence de décider de leurs fonctions, attributions, organes et privilèges relèverait finalement aux Etats participants.
En outre devrait-on s'interroger si la création de propres formes juridiques pour les formations multinationales - à quel degré que ce soit - ne devrait pas être complétée par des mesures à prendre à l'échelle politique, car la multinationalité ne suscite pas seulement un conflit entre la tradition et l'intégration mais aussi le dilemme entre la souveraineté et le renoncement à certains droits. Dans cette optique d'une conception détaillée du futur il n'y a pas de solution alternative à la multinationalité. Ce dont nous avons besoin c'est un approfondissement et un élargissement continu de l'intégration afin que puissent être formées à la fin de cette évolution des forces armées européennes intégrées à l'OTAN, forces qui sont en mesure d'apporter une contribution appropriée à la paix en Europe ainsi qu'aux mesures à prendre dans les régions de crise dans le monde entier.

 


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